地方政府專項債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。

2023年3月，國務院政府工作報告指出，政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資，今年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動，促進區(qū)域優(yōu)勢互補、各展其長，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設，激發(fā)民間投資活力。

相比2022年地方政府專項債券3.65萬億元，這一數(shù)字在2023年進一步增加，說明中央政府通過地方政府專項債來拉動經(jīng)濟恢復將更有力度，對重點基礎設施融資支持力度持續(xù)增加，基礎設施投資增速有望保持較快增速。

此外，從過去幾年專項債發(fā)行情況來看，交通基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施領域項目收益明確且投資規(guī)模較大，對當?shù)鼐蜆I(yè)、經(jīng)濟的拉動作用明顯，因此上述領域專項債從上報儲備到審批通過再到發(fā)行落地都較其他領域具有一定的優(yōu)勢。照明是基礎設施建設的必選項，因此LED企業(yè)在相關領域存在較大的機遇。

2023年地方政府專項債政策新變化

一、新增了新基建和新能源兩個領域。其中，新基建領域包含了軌道交通、機場、高速公路等傳統(tǒng)基礎設施智能化改造，對于LED智慧燈桿等領域帶來新機遇。

二、2023年專項債用作資本金新增了三個領域。專項債可作項目資本金的領域由10個領域擴大到13個領域，增加了煤炭儲備設施；新能源項目（包括大型風電光伏基地、抽水蓄能電站、村鎮(zhèn)可再生能源供熱、深遠海風電及其送出工程、新能源汽車充電樁）；國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施。國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設中LED照明企業(yè)有參與機會。

三、地方政府專項債申報流程有變化。此前地方政府專項債申報只需要入財政“新增政府債券綜合平臺”，2023年需要同步入發(fā)改“國家重大建設項目庫”，提升了項目申報難度。

在以上投資領域中，市政和產(chǎn)業(yè)園基礎設施建設對于增強城市承載能力、提升城市綜合服務功能和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的競爭力、改善城市人居環(huán)境，推進城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。從2020年開始，市政和產(chǎn)業(yè)園基礎設施發(fā)行額大幅度增加，每年占據(jù)新增專項債券大部分額度，連續(xù)三年排名第一。

總體來說，在政府專項債的投向領域中，教育、文化旅游、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、新型基礎設施建設、城市更新等領域對于LED照明企業(yè)均存在機遇與潛力，相關企業(yè)可與地方政府或國有企業(yè)合作，早謀劃、早布局。

專項債一般評審標準

1．項目領域一定要符合申報要求投向領域

政策中提到的重點支持領域通過率更高，符合資本金投向領域申報資金用于資本金的通過率更高。

負面清單的項目一定不予通過。地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單（財預〔2021〕115號）是明確不符合申報專項債資金的投向領域。除此之外還有其他方向性問題禁區(qū)：

不屬于公共服務領域，不具有公益屬性、可以完全市場化項目（商業(yè)開發(fā)項目）、產(chǎn)業(yè)化項目、民營或合資項目，已引入社會資本方的特許經(jīng)營項目（BOT）、泛PPP項目。

不屬于重點領域建設項目，定性為“撒胡椒面”的項目。

不符合債券資金投入使用方向（禁止類項目清單的項目），作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權基金。

屬于經(jīng)常性支出的項目（日常維修、人員工資社保、項目運營費用、繳納稅費及償還利息等經(jīng)常性支出）。

已完工項目、用于償還債務（專項債券資金要用于形成新的固定資產(chǎn)，核定剩余工程量）。

對應的資產(chǎn)、收益權存在抵押質(zhì)押情況的項目。

無關項目強制打包。打包項目所屬區(qū)域、行業(yè)、類型等因素要有一定的關聯(lián)性，否則不允許打包，有涉嫌套用資金的嫌疑。

2. 儲備項目必須成熟可行

各地區(qū)要認真開展事前績效評估、并且項目前期手續(xù)包括但不限于立項、可研批復或備案確認書、環(huán)評、穩(wěn)評、用地規(guī)劃、土地權屬、初步設計等批復文件；工程規(guī)劃、施工等許可證書；招投標（招標公告、中標通知書等）、施工合同（關鍵頁）等材料。

部分省份備案制項目還要求：應由當?shù)卣蚬芪瘯鼍呦嚓P證明材料，明確該項目為政府主導項目，參照政府投資項目管理（市本級項目可由市級發(fā)改部門出具）。

前期手續(xù)越完備，項目成熟度越高，項目發(fā)行越具有優(yōu)先排序。陜西省更是要求項目要達到施工招標完成的深度，把施工招標完成作為項目專項債資金發(fā)行的前置條件。

3. 項目融資收益平衡能力

專項債項目收益必須是項目自身產(chǎn)生的政府性基金和專項收入，且融資收益能夠實現(xiàn)平衡。

項目收益是否是由本項目的建設產(chǎn)生的，建設內(nèi)容和項目收益要相互對應。項目收益測算要求明確收入類型、測算依據(jù)、測算過程、收費單價和數(shù)量等，運營成本測算是否合理等，都是評審要點。

目前各省基本都是要求符合收益覆蓋債券本息1.2倍以上的要求。

新型基礎設施建設領域智慧燈桿建設迎來機遇

智慧燈桿作為新型基礎設施建設的內(nèi)容之一，同時也可作為城市更新節(jié)能改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施建設的內(nèi)容之一，高度貼近政策范疇，可以借力專項債政策。此類項目在近兩年也明確得到了國家重點支持，并且同類項目申請專項債成功的案例逐漸增多。

傳統(tǒng)路燈的節(jié)能改造是符合國家環(huán)保綠色低碳節(jié)能的政策要求，同時，建成后智慧燈桿除了節(jié)能收益之外，還具備一定的商業(yè)盈利收益來源，如5G基站、廣告、充電設施等，可用于專項債償還，也便于與其他智慧城市項目打包申報。

近期國內(nèi)智慧燈桿專項債成功案例有:

智慧燈桿領域專項債——眉山天府新區(qū)智慧燈桿項目

項目概況：項目建設內(nèi)容包含64000套智慧路燈及其配套多功能智慧設備、附屬基礎工程的建設安裝，包括監(jiān)控設備、WiFi設備、LED顯示屏、環(huán)境監(jiān)測、5G通訊基站設備、汽車充電設施等。2019年申請發(fā)行使用2020年提前下達的專項債券額度3億元，2020年發(fā)行專項債券3億元，2021年發(fā)行專項債券3億元，2022年計劃發(fā)行專項債券2億元。發(fā)行債券期限：15年期。

智慧燈桿衍生智慧城市領域專項債——眉山天府新區(qū)智慧城市基礎設施建設項目

項目概況：項目建設內(nèi)容包含一套信息基礎設施、一個城市大腦、N個智慧應用及配套建筑等，智慧城市數(shù)據(jù)系統(tǒng)覆蓋整個眉山天府新區(qū)。項目總投資14.9607億元。其中，申請發(fā)行債券金額：6億元，占項目資金籌措總額的40.11%，擬發(fā)行債券期限：20年期。發(fā)行時間：2021-2023年分年度發(fā)行，其中2021年申請發(fā)行債券3億元，2022年計劃發(fā)行債券2億元，2023年計劃申請發(fā)行債券1億元。

智慧燈桿領域專項債——鄭州金水科教園區(qū)智慧園區(qū)基礎設施建設工程項目

項目概況：項目位于鄭州市金水區(qū)科教園區(qū)，涉及道路總長約150.76公里，建設規(guī)模合計智慧燈桿6762套，主要建設內(nèi)容包括5G多功能智彗燈桿建設，智能化設備搭載和管理平臺建設及運維。項目總投資7.5433億元，其中申請使用專項債券金額5.6億元，占項目資金籌措總額的74.24%，債券期限：15年期。計劃于2022年申請使用3億元，2023年申請使用2億元，2024年申請使用0.6億元。

智慧燈桿領域專項債——張家口市崇禮.區(qū)智慧之樹（路燈智能化升級改造）項目

項目概況：張家口市崇禮區(qū)及四條崇禮區(qū)通向雪場的道路，總長66558米，安裝智慧之樹綜合燈桿3190套。項目總投資2.67億元，其中申請地方政府專項債券共1.65億元，2020-2021年分年度發(fā)行（2020年申請發(fā)行債券1億元，2021年申請發(fā)行債券0.65億元）。債券期限：5年期。

城市更新領域仍存在較大發(fā)展空間

2019年9月，自然資源部發(fā)布的《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》正式將“城市更新”定義為“對城市建成區(qū)的空間形態(tài)和功能進行可持續(xù)改善的建設活動”，城市更新范疇較廣泛，更新內(nèi)容可以是空間形態(tài)改善，也可以是功能改善。

城市更新是城市發(fā)展的必然要求，離不開資金支持。為了保障各大項目順利落地實施，地方通過政府專項債、市場化融資、統(tǒng)籌安排財政預算等方式，探索城市更新資金支持的新路徑、新模式、新經(jīng)驗，其中政府專項債是近兩年最主要的資金來源。如青島市2022年共發(fā)行政府債券533.91億元，包括新增一般債券68億元，新增專項債券448億元，再融資債券17.91億元。其中448億元專項債券中，超70%用于城市更新八大攻堅項目。

專項債在城市更新中的應用：“改”與“留”項目

2021年住建部發(fā)布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中明確，要堅持劃定底線，堅持“留改拆”并舉，防止城市更新變形走樣，不大拆大建。為積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，提出如下要求：

1. 嚴格控制大規(guī)模拆除

除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%（拆舊比）。

2. 嚴格控制大規(guī)模增建

除增建必要的公共服務設施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設規(guī)模，不突破原有密度強度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應大于2。

3. 嚴格控制大規(guī)模搬遷

要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關系和社會結構，城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

4. 確保住房租賃市場供需平穩(wěn)

做好保障性租賃住房建設，統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，城市住房租金年度漲幅不超過5%。

以上政策限制了專項債在城市更新中的應用：能夠利用專項債的城市更新項目須具備收益現(xiàn)金流平衡、不涉及土儲、不涉及地產(chǎn)開發(fā)的特點，因此專項債主要是在“改”與“留”項目。

雖然政策有一定限制，但城市更新是城鎮(zhèn)化進程發(fā)展的必然需求。2023年，各省市仍在大力布局城市更新項目。以浙江省為例，浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳2023年印發(fā)了《關于開展城市更新省級試點工作的通知》明確指出，在杭州市等34個市、縣（市、區(qū)）開展城市試點工作，在上城區(qū)老城區(qū)傳統(tǒng)風貌保護更新等52個片區(qū)開展片區(qū)試點工作，在拱墅區(qū)拱宸橋運河沿岸活力重塑等72個項目開展項目試點工作。城市更新項目中，照明作為基礎設施建設、節(jié)能改造的重要組成部分，仍有較大的發(fā)展空間。

專項債可能面臨的問題與風險

對政府而言，目前專項債的償債機制仍嚴重依賴政府性基金收入（其中土地出讓收入占91%左右），具有較大的償付風險隱患。同時，一些地方為了獲取更多專項債額度，對申報項目收益進行“注水”，或測算收益時過于樂觀。實踐中受各種因素影響，由于項目收益達不到預期，而償債依賴的地方土地出讓收入又大幅下滑，這使得部分專項債項目償債風險增加。解決這一問題需要嚴格項目審批尤其是收益測算，提高項目運營能力增加項目收益，增加專項債償債來源等。

2023年，將迎來專項債到期高峰，付息壓力也將隨之上升。2018年發(fā)行的大量5年期項目收益專項債將于2023年迎來集中到期。在近年地方政府財力下滑的背景下，其償債和付息壓力仍備受市場關注。地方付息能力不足將約束其承接專項債意愿。專項債涉及的省級項目主要是省內(nèi)大型高速公路、軌道交通等，但這類項目總體比重偏少，大部分項目其實都集中在地市及以下層級。對于地級市而言，如果付息能力不足，這將約束政府承接專項債意愿，特別是對于部分財力較弱的地市和區(qū)縣政府來說，如果財力不足以償付政府債務利息，或者上級政府不愿意代付，地方政府承接政府債券意愿將下降。

對于LED照明企業(yè)而言，LED照明作為基礎設施建設的一部分，規(guī)模小而散，且收益來源不足，因此往往需要與其他項目打包申報。打包項目也存在一定風險，如部分地區(qū)在專項債券發(fā)行過程中，存在單支新發(fā)債券“肥瘦搭配”的情況。具體表現(xiàn)為單一專項債券對應的不同項目覆蓋領域、區(qū)域、層級多，存在建設周期、項目方案、施工進度等不同步的情況，融資成功后一個項目發(fā)生風險容易引發(fā)連帶風險。

專項債謀劃建議

面向城市更新、教育、文化旅游、交通基礎設施、新型基礎設施建設等政府專項債的投向領域，LED照明企業(yè)應早做布局。

1. 明確實施主體，尋求合作伙伴

專項債要求必須為政府投資項目，政府投資項目實施主體為政府機關或者事業(yè)單位，項目采用審批制。部分省份對本級國企實施的公益性項目也允許發(fā)債，發(fā)債主體為本級國企，主管部門為政府機關或事業(yè)單位。本級財政國企項目可以采用核準/備案制。

2. 提前謀劃，整體布局，統(tǒng)籌實施

結合地方政府建設需求，提前謀劃項目。按照“資金跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走”的定位，實現(xiàn)“發(fā)得出去、用得好、還得起”的目標，結合專項債額度優(yōu)先支持手續(xù)完備、前期工作準備充分的項目的要求，留取充足的時間辦理項目相關批復手續(xù)，做好項目發(fā)行及開工前的準備工作。

照明項目體量較小，且分散在交通設施、新型基礎設施、教育、文旅、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施等不同領域，可通過相關主管部門或國企統(tǒng)籌布局，整體打包實施，擴大項目投資規(guī)模，有利于爭取專項債券資金支持，參與企業(yè)要確保做到前期手續(xù)完備、具備開工條件，能夠在資金下達后盡快開工。

3. 明確建設內(nèi)容，豐富收益來源

地方政府專項債通常要求收益覆蓋債券本息1.2倍以上，即20%的投資回報率，對項目的盈利能力有較高要求。因此要豐富項目的收益來源，結合項目的基礎收入，使項目具備申請專項債券的條件，使項目收益足夠償還專項債券的本息。城市基礎設施建設中LED照明項目往往收益來源不足，建議LED照明企業(yè)創(chuàng)新技術融合和商業(yè)模式，將LED項目與其他有明確收益來源的項目進行聯(lián)合打包。

4. 主動對接，加強儲備

在確定好建設情況后，積極與本級發(fā)改、財政等部門溝通，獲取當?shù)卣咧С?，提前謀劃入庫項目前的申報流程、評審條件等各項準備工作。

5. 完善項目前期資料

準備項目前期資料時，除了立項批復、可行性研究報告及批復、規(guī)劃選址及用地預審意見、環(huán)評批復外，以下資料可以證明項目成熟度較高，進而提高發(fā)行成功率：如初步設計批復、施工圖設計文件的批復、工程公開招標的過程文件、已簽訂的施工合同、土地使用權證書、建筑工程規(guī)劃許可證、項目施工許可證、建設用地規(guī)劃許可證等。

綜上，照明是市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育基礎設施建設、城市更新的必選項，智慧燈桿是新型基礎設施建設的重要載體。地方政府專項債為LED照明工程帶來了新的資金來源，2023年新政策對新型基礎設施建設的支持也拓展了專項債的支持范圍。新形勢下，照明企業(yè)積極謀劃布局，同時警惕相關風險。

感謝CSA城市與文旅照明專業(yè)委員會企業(yè)與專家對本文的指導和建議。

參考文獻：

專項債券提質(zhì)增效——功夫下在前，毛捷等，《債券》，2021年第7期。

2022年專項債提升效能的難點和途徑，毛捷等，《中國財政》，2022年第6期。

（來源：材料深一度）